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导语
建设项目压覆矿产资源纠纷中，项目建设单位与矿业权人之间属于平等民事主体，双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系，项目建设单位是压覆矿产资源补偿的主体。实务中有的地方政府为加快推进项目建设，牵头开展压覆补偿工作，组织矿业权人开展协商、谈判、评估等工作。如果地方政府仅是协助项目建设单位开展压覆补偿工作，则压覆补偿主体未发生变化，地方政府无需承担补偿责任。但如果地方政府主导推进压覆补偿工作，并承诺承担压覆补偿款，则可能构成债务加入，地方政府和项目建设单位共同向矿业权人承担压覆补偿责任。一、案情概要
2004年7月19日，甲矿业公司取得位于A市的某铜矿探矿权。后该探矿权经过多次延续和保留，有效期至2018年7月。探矿期间，经勘查除获得铜矿资源量外，还探明了石英岩矿资源储量。
2012年9月12日，省发改委核准A市至B市高速公路项目。该高速公路从甲矿业公司铜矿详查勘查区中部通过。2013年10月，A市至B市高速公路项目开工建设，乙公司系该项目的建设单位。
2014年12月26日,甲矿业公司向省国土资源厅提出申请，申请将勘查矿种由铜矿变更为石英岩矿。省国土资源厅于2015年1月9日出具了审查论证意见，同意变更勘查矿种的申请。2016年8月26日，省国土资源厅提出由于矿区内有高速公路通过，不同意变更矿种。
2015年5月20日，A市高速公路建设指挥部召开会议进行研究，出台了（2015）02号会议纪要，同意甲矿业公司单方委托有资质的评估单位依法依规进行价值评估，评估结果作为协商补偿的参考依据。2015年10月20日，甲矿业公司委托评估机构对A市至B市高速公路项目压覆甲矿业公司矿区铜矿详查项目区内探明铜矿储量及发现的石英岩矿种进行评估认定。评估报告结论为：甲矿业公司被压覆矿山资源铜矿资源储量价值245.24万元、石英岩矿资源储量评估价值4464.83万元。评估方法为：①石英岩矿：折现现金流量法；②铜矿：收入权益法、勘查成本效用法。
2015年7月12日，A市人民政府向省国土资源厅出具《关于承担A市至B市高速公路项目压矿补偿费用的函》，主要内容如下：全面负责项目建设单位与矿业权人达成一致意见，并承担压矿补偿相关费用，恳请贵厅办理相关土地报批手续。
2015年8月20日，甲矿业公司与乙公司签订补偿意向书。该补偿意向书载明：A市至B市高速公路项目选址位于甲矿业公司矿区铜矿详查矿权范围之内，压覆了该矿探矿权……在乙公司进行正式土地组件报批前达成补偿协议，落实补偿事宜。
由于各方之间对建设项目压覆矿产资源补偿金额及补偿主体等未未协商一致，甲矿业公司遂向法院起诉，请求判令：1.乙公司赔偿甲矿业公司损失4710.07万元；2.A市人民政府对上述债务承担连带清偿责任。
二、争议焦点
乙公司是否应向甲矿业公司承担压覆补偿责任，A市人民政府是否应承担连带清偿责任？三、审理裁判
一审法院经审理认定：第一，甲矿业公司依法取得探矿权时，A市至B市高速公路项目还没有开始规划修建，甲矿业公司探矿权设立在先，高速公路项目立项获批在后，乙公司组织实施高速公路项目建设压覆了涉案矿产，导致甲矿业公司因探矿投入的财物无法得到合理回报。因此，依照《中华人民共和国物权法》第一百一十七条关于“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”之规定，第一百二十三条关于“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”之规定，甲矿业公司依法取得的探矿权应受法律保护，乙公司应当对侵害甲矿业公司探矿权的行为承担相应的民事责任。第二，关于A市政府应否承担民事责任及如何承担责任的问题。经查，2015年7月12日，A市政府向省国土资源厅出具《关于承担A市至B市高速公路项目压矿补偿费用的函》，郑重承诺全面负责项目建设单位与矿业权人达成一致意见，并承担压矿补偿相关费用。且有市高速公路建设指挥部召开的会议形成的会议纪要，也载明同意矿业权人单方委托有资质的评估单位依法依规进行价值评估，评估结果作为协商补偿的参考依据。通过以上事实，可以看出在乙公司承建高速公路的过程中，A市政府积极参与协调，且作出承诺愿意承担压矿补偿相关费用。故根据当事人意思自治原则，A市政府应对本案承担连带责任。乙公司和A市人民政府不服一审判决，提起上诉。二审法院经审理认定：第一，甲矿业公司依法取得案涉探矿权，因储量达不到最低开采规模后又申请变更矿种石英岩矿，甲矿业公司享有的探矿权属于用益物权。根据甲矿业公司的举证，其申请变更矿种为石英岩矿，但是由于石英岩矿的开采系露天开采，与高速公路建设要求不符，导致甲矿业公司石英岩探矿权变更不能，甲矿业公司无法获得投资回报，造成其损失。虽然涉案高速公路建设项目已经审批立项、办理了压覆矿产资源审批，但建设单位在施工建设前需要办理建设用地正式审批手续。而乙公司迄今仍未取得建设用地正式审批手续，却已完成了施工建设，因其施工行为给他人造成损害构成侵权。第二，建设项目压覆矿产资源管理有关文件规定，乙公司作为该项目建设单位负有对项目压覆的矿产资源权利人的补偿义务。虽然A市政府出具书面意见，承诺“全面负责项目建设单位与矿业权人达成一致意见，并承担压矿补偿相关费用”，但甲矿业公司、A市政府之间未明确约定免除乙公司补偿义务，因此，A市政府的行为系债的加入，A市政府、乙公司均应向甲矿业公司承担补偿责任。因此，二审法院判决维持一审法院关于补偿义务主体的认定。四、法律评析
项目建设单位开展铁路、公路、工厂、水库、输电线路、油气管道、大型建筑物等工程项目压覆矿产资源时，项目建设单位和矿业权人之间的矛盾通常体现为，矿业权人先设的矿业权与项目建设单位后取得的建设用地使用权之间，在一定空间和时间范围上形成的冲突。我国现行矿产资源压覆行政管理制度中不涉及对矿业权的征收征用，建设项目是否压覆矿产资源，取决于建设单位和矿业权人之间的意思自治。建设项目压覆重要矿产资源的，尽管自然资源主管部门从避免或减少压覆重要矿产资源、提高矿产资源保障能力角度进行压覆审批，但建设项目能否合法压覆矿业权，最终取决于矿业权人是否同意压覆。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（ 国土资发〔2010〕137号）规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。”项目建设单位与矿业权人之间属于平等民事主体，双方形成的矿产资源压覆纠纷属于民事法律关系，项目建设单位是压覆矿产资源补偿的主体。在铁路、公路等项目建设过程中，有时由地方政府或者其成立的项目指挥部、办公室等机构牵头开展压覆补偿工作，组织矿业权人开展协商、谈判、评估等工作。从补偿责任承担角度，地方政府牵头开展压覆补偿通常可分为以下几种情形：第一种情形是,地方政府为加快推进项目建设，协助项目建设单位开展压覆补偿工作，地方政府的参与行为不改变项目建设单位的补偿主体地位，不导致补偿主体发生变化。第二种情形是，地方政府主导推进压覆补偿工作，并承诺承担压覆补偿款，此种情形下一般构成债务加入，地方政府和项目建设单位共同承担压覆补责任。第三种情形是，地方政府以压覆补偿主体的身份和矿业权人协商压覆补偿事宜，并和矿业权人签订压覆补偿协议，约定由地方政府独自承担压覆补偿责任，此种情形可能会形成债务转移，即地方政府代替项目建设单位承担压覆补偿责任。本案属于上述第二种情形。A市人民政府出具书面意见，承诺承担压矿补偿相关费用，但甲矿业公司、A市人民政府之间未约定免除建设单位的补偿义务，因此构成债务加入，应由乙公司和A市人民政府共同向甲矿业公司承担补偿责任。图片
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